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政府專項債券做資本金的最佳路徑

發布日期:2020年12月02日瀏覽次數:

2019年5月30日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》,提出允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金,這一規定使得重大項目融資原有資本金規定得到重大創新。但在具體實務操作中,專項債券作為債務資金與項目資本金的權益資金特性存在法律上的沖突,是這一政策應用的主要障礙。本文旨在對專項債券資金作為項目資本金的法律性質進行明確,推動專項債券用作資本金這一政策能夠真正落地應用。
 
對資本金的理解與認識
 
(一)與資本金有關的兩個概念
 
一是項目資本金。1996年,國務院發布《關于固定資產投資項目試行資本金制度的通知》,規定“投資項目資本金,是指在投資項目總投資中,由投資者認繳的出資額,對投資項目來說是非債務性資金,項目法人不承擔這部分資金的任何利息和債務;投資者可按其出資的比例依法享有所有者權益,也可轉讓其出資,但不得以任何方式抽回”,并規定了各行業固定資產投資項目的最低資本金比例。投資項目必須首先落實資本金才能進行建設,根據批準的建設進度按比例逐年到位。因此,項目資本金的法律概念就是項目自有資金,區別于項目債務資金,項目資金本是項目進一步負債融資的基礎。
 
二是注冊資本。注冊資本是公司企業有關法律制度上的概念。財政部于2006年頒布《企業財務通則》,它的實施使我國企業財務管理發生了模式性的轉變,確立了企業在設立時必須按照法律法規和合同、章程等規定籌集資本金,指企業在工商行政管理部門登記的注冊資金,也稱注冊資本。根據2018年修訂的公司法第26條規定,有限責任公司的注冊資本為在公司登記機關登記的全體股東認繳的出資額。法律、行政法規以及國務院決定對有限責任公司注冊資本實繳、注冊資本最低限額另有規定的,從其規定。股份有限公司采取發起設立方式設立的,注冊資本為在公司登記機關登記的全體發起人認購的股本總額。在發起人認購的股份繳足前,不得向他人募集股份。第80條規定,股份有限公司采取募集方式設立的,注冊資本為在公司登記機關登記的實收股本總額。法律、行政法規以及國務院決定對股份有限公司注冊資本實繳、注冊資本最低限額另有規定的,從其規定。因此,注冊資本的法律意義是公司法人設立時股東按照股權比例的出資資金,包括認繳和實繳,股東按照注冊資本比例獲得公司權益,如分紅,以注冊資本為限對外承擔責任。
 
(二)項目資本金和注冊資本之區別
 
項目資本金和注冊資本有很多不同點,主要體現在如下方面:第一,是否有比例限制。自1996年國務院《關于固定資產投資項目試行資本金制度的通知》發布以來,資本金制度均圍繞項目資本金占項目總投資比例及其調整為核心,不同的行業有不同的比例要求;對于注冊資本,2014年《公司法》修改取消了有限責任公司、一人有限責任公司、股份有限公司最低注冊資本分別應達3萬元、10萬元、500萬元的限制。第二,適用范圍比較。項目資本金用于固定資產投資項目,不一定是法人;注冊資本適用于企業法人設立。第三,資金用途。項目資本金只能用于項目建設,可轉讓其出資,但不得挪作他用,更不得抽回;注冊資本用途沒有明確限制,股東持有的股權可轉讓、可質押,但是也不能抽逃出資。第四,實際出資。投資項目必須首先落實資本金才能進行建設;銀行等金融機構在核實項目資本金到位之后才能放款;對于注冊資本來說,公司股東自行約定出資時間與金額,并無強制性要求。
 
(三)項目資本金與項目注冊資本的相通之處
 
根據國務院的定義,“項目資本金”是權益性資金,與債務性資金相對應。這個概念和公司法上的“注冊資本”類似,兩者有相同之處但又不能等同。首先,與項目資本金一樣,實繳注冊資本也是權益性資金,所以在項目公司中,實繳資本可以作為項目資本金。實踐當中,也有項目直接按照項目資本金規模確定項目公司的注冊資本,但不是強制性要求,可以小于也可能大于。其次,根據2019年實施的《政府投資條例》規定,“政府投資資金按項目安排,以直接投資方式為主;對確需支持的經營性項目,主要采取資本金注入方式,也可以適當采取投資補助、貸款貼息等方式。”因此,對于要投資項目來說,政府投資資金采用直接投資或者用資本金注入的方式都是可以選擇的途徑,都屬于項目投資,相關資金都需要用于項目建設。
 
專項債券作項目資本金和普通資本金的區別
 
專項債券作為地方政府的主要債務資金籌集方式,由地方政府通過發行專項債券從金融市場進行債權融資,以對應的政府性基金或專項收入償還。因此,專項債券資金作為地方政府的債務性資金又用于項目資本金,讓專項債券資金同時具備債務和權益雙重法律特性。一方面,通過發行專項債券形成了地方政府和債券投資者之間的債權債務關系;另一方面,專項債券作為項目資本金,則構成了對項目具有的投資權益關系。因此,專項債券作資本金的雙重法律特性是和普通資本金最大的區別。這雙重特性并不矛盾,也不沖突,如圖所示:
 
專項債券作資本金的雙重特性是通過兩個階段實現,具體分析如下:第一階段是投資資金來源,地方政府通過專項債券從資本市場獲得債務性資金,與債券持有人屬于債權債務關系,政府具有償還債券本息的義務。第二階段是投資資金使用,政府將發行專項債券所得資金采用資本金注入方式用于政府經營性項目的投資建設,即政府對項目享有出資人權益,該權益通過投資項目的持續運營收入來實現投資收益,投資項目本身沒有償還專項債券資金本息的義務。
 
項目法人制將專項債券作資本金與注冊資本有機統一
 
原國家計劃委員會根據公司法于1996年1月制定頒發了《關于實行建設項目法人責任制的暫行規定》,要求國有單位經營性基本建設大中型項目必須組建項目法人,實行項目法人責任制。根據《國家重點建設項目管理辦法》(2011年修訂)規定,國家重點建設項目,實行建設項目法人責任制;國家另有規定的,從其規定。同時規定,建設項目法人的組織形式、組織機構,依照公司法和國家有關規定執行。可見,項目法人制的要求就是將項目以公司化的模式進行建設運營,通過引入現代公司法人制度更好地實現項目建設運營管理現代化。
 
項目法人制將資產管理轉化為資本層面的項目建設管理。新中國成立以來,我國國有資產的管理方式發生了從直接到間接的轉變,經過改革,實現了所有權與經營權分離,發生了從管資產到管資本轉變。黨的十九屆四中全會《決定》再次強調“形成以管資本為主的國有資產監管體制,有效發揮國有資本投資、運營公司功能作用”。
 
(一)項目法人制模式下專項債券作為資本金注入與項目法人的注冊資本出資保持高度一致。在建設項目通過組建項目公司進行實施的情況下,注冊資本全部來源于財政性資金時,項目資本金和注冊資本通常保持一致。例如高鐵建設這樣的項目,通常由央地共建或者地方自建,地方政府通過國有投資運營公司代表地方政府履行出資人責任,認繳項目公司注冊資本或注入土地等國有資產進行出資,通過出資的過程完成項目資本金的支出責任,這部分資金為權益性資金。
 
以此為例,地方政府擬發行專項債券作為項目資本金,那么,債券資金須通過地方有關投資運營公司代表政府出資,認繳項目公司注冊資本,形成地方政府在本項目的股東權益,依法享有股本、資本公積、股東權益盈余公積和未分配利潤等股東權益,以及清算后的剩余財產分配權等。股東權益不限于此,根據公司法規定,公司股東按其投入公司的資本額享有所有者的資產受益、重大決策和選擇管理者等權利。股東權益就是股東基于其對公司投資的那部分財產而享有的權益。
 
因此,專項債券作為項目資本金,在組建項目法人公司的過程中,從原來簡單的債權債務關系演化出了多層法律關系:一是政府作為出資人對債券投資者的債權債務法律關系;二是政府對項目公司的出資形成投資關系,即股權關系;三是項目公司作為項目的業主單位,依法對項目享有所有權。
 
(二)項目法人制下專項債券作為資本金的運行機制與傳統專項債券運行機制相比發生重大變化。項目法人制下專項債券的償還與傳統專項債券償還相比較,還發生了重大變化,即項目資產的直接歸屬發生了轉移。
 
一是項目資產權屬發生變化但專項債償還主體依然是政府。如前所述,專項債券資金作為資本金注入項目法人,即成為項目法人自身資產,獨立于政府,由此投資建設形成的項目資產也歸屬于項目法人單位。但專項債券是政府的債務性資金,政府依然是專項債券的償還主體,項目法人單位沒有債券償還義務。
 
二是項目資金使用管理從管資產到管資本。普通專項債券資金使用管理均由政府直接管理,通過包括資金撥付、使用、監管、績效考核等一系列工作來實現專項債券資金的高效率使用。項目法人制度下,政府從直接管理變成間接管理,通過行使股東權益來實現對項目公司的管理,進而推進項目資金的高效率使用,現代企業的法人治理結構能夠更加有效地實現項目的高效率運營。
 
三是償債來源從項目收入變成項目權益收益。傳統專項債券以對應項目收入為償債來源,但是在項目法人制下,項目收入屬于項目公司的收入,而非出資人的收入,因此,直接用項目收入償還股東債務存在法律障礙,只能通過項目權益收益實現來作為專項債券償債資金來源。
 
綜上所述,在項目法人制模式下,專項債券用作資本金存在政府和債券投資者之間的債權債務關系、政府和項目公司之間的投資關系,專項債券償債來源應為項目法人公司獲得的權益性收入而非直接收入。但專項債券作為項目資本金的雙重法律特性大大拓展了政府作為項目資本金的出資能力,這一制度如能有效實施,一定可以在更大范圍拓展政府穩投資、穩經濟的引領作用,讓積極的財政政策得到進一步的加強,保障國民經濟的健康持續發展。

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